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Blog de Rodrigo Salazar-Elena

La reelección legislativa en México: ¿qué efecto esperar?

Gracias a las reformas al artículo 59 constitucional aprobadas en enero pasado, México, por fin, dejará de ser una excepción entre las democracias. A partir de 2018,  Costa Rica y Filipinas quedan como los únicos países en los que la reelección de los legisladores por períodos consecutivos está prohibida, mientras que el sistema político mexicano [...]

Gracias a las reformas al artículo 59 constitucional aprobadas en enero pasado, México, por fin, dejará de ser una excepción entre las democracias. A partir de 2018,  Costa Rica y Filipinas quedan como los únicos países en los que la reelección de los legisladores por períodos consecutivos está prohibida, mientras que el sistema político mexicano se suma a la normalidad institucional.

La prohibición de reelección inmediata para legisladores se estableció en 1933 y fue una medida orientada a fortalecer a la dirigencia central del Partido Nacional Revolucionario a costa del poder de los liderazgos locales. A partir de entonces, fue uno de los pilares del control del presidente sobre su mayoría legislativa, como notó J. Weldon.

La reelección legislativa no es popular: en 2013 registró el rechazo del 60% de la población. Desde el ethos antipolítico tan predominante, la objeción a la reforma dice algo así como: “de por sí apestan en su trabajo, ¿y todavía los vas a premiar con la reelección?”. En realidad, la idea es dar a los electores herramientas para castigar a sus representantes si consideran que hicieron un mal trabajo. El castigo es no reelegirlos. Más aún: como los legisladores saben que, si no se comportan a gusto de los electores de su distrito, no permanecerán en el puesto, cabe esperar que se anticipen al potencial castigo haciendo todo lo posible para obtener la aprobación de los electores. Entonces, la reelección no sólo otorga al elector un instrumento de castigo, sino que constituye un incentivo para el buen desempeño de los legisladores. Ojo: “buen desempeño” es aquel que los electores del distrito del diputado o diputada en cuestión consideren apropiado. De hecho, en cada votación, los legisladores y legisladoras tendrían que tomar en cuenta si seguir la línea partidista los pondrá o no en malos términos con sus electores. Si ese es el caso, se espera que rompan con el partido (a menos que puedan negociar una compensación para sus distritos). Entonces, un segundo efecto esperado es una menor disciplina partidista en las votaciones, que en la actualidad es muy alta.

Esa es la idea general. Sin embargo, de inmediato surgen motivos para matizar nuestras expectativas. La primera es que, más en general, la reelección induce a los legisladores a comportarse conforme a los deseos de quien decidirá sobre su futura reelección. En los distritos donde se compite por mayoría, ese alguien es la mayoría electoral. Sin embargo, la cámara de diputados se integra también por 200 diputados que se eligen por el método de representación proporcional en listas cerradas. En el sistema de listas cerradas, los electores votan por partidos, no por personas, y las personas que obtienen los puestos son las que ocupan los primeros lugares de las listas. En estos casos, si yo soy legislador y deseo garantizar mi reelección, haré todo lo posible por quedar bien con quien sea que decida sobre el lugar que ocuparé en la lista en la próxima elección. Ese alguien no es el electorado, quien vota por un partido, sino el liderazgo partidista. Entonces, para quienes ocupan puestos por representación proporcional, de hecho cabe esperar un reforzamiento de la disciplina partidista.

Por otro lado, se ha destacado que con la reforma los partidos retienen un enorme control sobre las candidaturas, lo que limita su efecto aún para el caso de los legisladores electos en los distritos por mayoría (aquí una opinión un tanto extrema). Efectivamente, cuando un legislador o legisladora tenga que decidir  entre molestar a sus electores o a su dirigencia, sin duda sabrá que, si confronta a los primeros, tal vez no lo reelijan, pero si fastidia al liderazgo del partido, tal vez ni siquiera llegue a obtener la candidatura. De hecho, si su partido le niega la candidatura, la ley le prohibe presentarse a reelección por otro partido o como independiente.

Más ampliamente, la alta orientación hacia el electorado que se nota entre los legisladores de Estados Unidos no sólo se debe a la posibilidad de reelección. Tanto o más importante es el sistema de elecciones primarias abiertas, en las que cualquiera puede postularse sin que la dirigencia pueda impedirlo. Esto hace que el legislador en funciones únicamente deba preocuparse por la posibilidad de que un competidor le quite el puesto si lo hace mal. El competidor puede ser de otro partido, en distritos competidos. Pero incluso en distritos seguros, donde siempre gana el mismo partido, el competidor puede ser interno en primarias. Entonces, la limitación en México proviene de un problema más amplio que las salvaguardias legales específicas, y se refiere al déficit de democracia interna de los partidos.

Para hacernos una idea más sistemática de cómo queda el sistema electoral mexicano con esta reforma, tomando en cuenta las limitaciones mencionadas, hice un ejercicio de medición de la personalización de la representación a partir del trabajo clásico de Carey y Shugart (1995). En este artículo se propone un método claro para evaluar el grado en que los políticos electos buscarán satisfacer a sus electores en lugar de a la dirigencia partidista. La orientación de los políticos hacia los electores será mayor en la medida en que el voto se deposite más por una persona que por un partido. Esto, a su vez, depende del grado en que exista competencia entre los miembros de un mismo partido. Supóngase el sistema de representación proporcional con listas cerradas como el usado en México para escoger a 200 de los 500 diputados o el argentino. Los electores votan por una lista, y toda la información que requieren la pueden obtener de lo que saben sobre los partidos políticos, sin necesidad de prestar atención a los nombres. En cambio, si la lista es abierta, como en Panamá o la República Dominicana, los electores no sólo votan por la lista, sino que depositan su voto por una persona en la lista, y los candidatos obtienen los asientos en función del número de votos individuales que reciban. Si esto es así, los candidatos deben distinguirse también con respecto a sus compañeros de partido, y los atributos personales cuentan mucho más. Entonces, las listas cerradas tienen el menor grado de personalización. Y mientras mayor sea el número de escaños o puestos distribuidos en un distrito (i.e., la magnitud de la circunscripción), menos importa la persona. En cambio, cuando hay competencia interna, a mayor número de escaños, mayor personalización.

Siguiendo estas reglas, asigné un valor a cada uno de los sistemas electorales de América Latina usados para elegir la cámara única o la cámara baja, según el caso. Cuando no hay reelección, el nivel de personalización es igual a 0, porque no hay ningún incentivo para orientarse hacia los electores del distrito. A partir de ahí, la personalización crece según el grado de competencia interna que fomenta el sistema electoral (más detalles en la nota al final del post). Los datos están disponibles aquí.

La siguiente gráfica muestra el nivel de personalización para cada país. Se muestra el valor actual para México (Mexico hoy), que es de cero, así como el que tendrá en 2018 para la fracción que se elige por representación proporcional (Mexico1) y la que se elige por el principio de mayoría (Mexico2). El mismo criterio de utilizar dos valores se sigue para las otras cámaras bajas que eligen a sus miembros por principios distintos: Bolivia, Panamá y Venezuela.

En la gráfica destaca en primer lugar el valor extremo de la cámara baja de Brasil. Este valor extremo fundamentalmente dos propiedades: 1) Elección por listas abiertas en circunscripciones relativamente grandes. 2) Si un diputado electo decide presentarse a reelección, su partido no se lo puede impedir (a eso le llaman “candidato nato” allá). Esto último es importante. Como en México, el partido como tal retiene la candidatura, pero el liderazgo carece de disuasivos para un diputado que se niegue a seguir la línea. Por esto, Brasil tiene el mayor nivel de personalización de los legisladores. A fin de que las diferencias entre el resto de los países sean más claras, se reproduce la misma gráfica, excluyendo a Brasil.

Los sistemas electorales parecen corresponder a tres grupos. En el de alta personalización estarían Uruguay, República Dominicana y Brasil. Una aclaración: bajo el sistema de lemas uruguayo, no se vota por personas, pero sí existe un patrón de competencia interna porque se presentan varias listas por partido, entre las que eligen  los electores. A continuación, tenemos un segundo grupo de personalización media. Todos estos países tienen listas abiertas como Brasil y la República Dominicana, pero la magnitud media de las circunscripciones es reducida (Chile, la parte que se elige por listas en Panamá) o bien los electores pueden votar por más de una persona, lo que reduce la personalización (Honduras y Ecuador).

Finalmente, el grupo más numeroso está formado por los países que obtienen un valor de 1 o menos en el índice. Por la forma en que se construye el índice, el 1 es el valor que se obtiene en elecciones por mayoría simple en distrito uninominales (y reelección), sin democracia interna. Es el caso de la parte mayoritaria de México, Bolivia y Panamá. El índice arroja valores menores a 1 cuando se trata de distritos plurinominales con listas cerradas, y se aproxima a cero a medida que aumenta la magnitud media de la circunscripción. Así, la personalización de la parte de la cámara de diputados mexicana que se elige por representación proporcional es de 0.16, debido a que se trata de listas cerradas en distritos de magnitud  muy grande (40). De hecho, es la personalización más baja en la lista. Esto, insistimos, se debe a que el sistema de listas cerradas prácticamente no ofrece incentivos para orientarse hacia el electorado. Nótese que si Costa Rica permitiese la reelección, dado su sistema de listas cerradas, adquiriría también un valor de personalización muy bajo (0.35).

Si quisiésemos evaluar la personalización global de toda la cámara para los sistemas segmentados, una posibilidad es ponderar el valor de cada segmento por la proporción de diputados que se eligen por cada principio. Procediendo de esta forma, el nivel de personalización de la cámara de diputados de México como un todo sería de 0.66, dejándolo en el grupo de baja personalización:

En conclusión, se puede decir que la reforma que permite la reelección legislativa introduce un elemento de orientación de los legisladores hacia los electores que antes estaba ausente, de manera inexcusable. Sin embargo, para efectos prácticos, este nivel de personalización es el mínimo. Esto se debe a las limitaciones a la competencia al interior de los partidos que provienen de 1) las listas cerradas y 2) la falta de democracia interna.

Elevar la democracia interna de los partidos con un sistemas de primarias abiertas como el norteamericano incrementaría la personalización global del sistema de 0.66 a 6.06, valor igual al del sistema Panameño. Esto, por supuesto, se antoja difícil, pues garantizar elecciones democráticas, transparentes y abiertas requeriría posiblemente un conjunto muy amplio de reformas. Una solución menos complicada (en sentido operativo) sería introducir el sistema de listas abiertas, con el que el nivel de personalización global de la cámara sería de 13.25 (el valor más alto después de Brasil).

Un comentario final. El sistema binominal chileno es muy atacado, especialmente por la izquierda. No extraña, porque subrepresenta a partidos pequeños como es el caso del Partido Comunista. Por esta propiedad, se lo ha acusado de poco representativo. Sin embargo, si la representatividad es baja cuando se trata de partidos, la representatividad de los electores es alta, dado el elemento de personalización introducido por el voto preferencial. Como el valor de M es bajo, esto se logra sin dejar sin herramientas a los liderazgos partidistas. Varias de estas propiedades las tiene también el sistema panameño. Posiblemente estos  sean realmente los sistemas que combinan lo mejor de dos mundos.

Nota sobre el índice de Personalización: Carey y Shugart construyen un ranking de los sistemas electorales a partir de las siguientes características: 1) control de la dirigencia sobre el acceso a la candidatura y posición en la lista, 2) grado en el que se vota por personas y no partidos y 3) si se dispone de uno o varios votos. El ranking así construido es ordinal y los autores no asignan valores numéricos. Existen 13 niveles posibles de personalización. El nivel más bajo corresponde al sistema de listas cerradas. En este ejercicio, se asignó un valor de R=1 a este nivel, de R=2 al siguiente y así hasta llegar a R=13. Adicionalmente, añaden una cuarta características que es la magnitud de la circunscripción (M), que se comporta de manera diferencial: si hay competencia interna, la personalización aumenta con M; si no hay competencia interna, la personalización se reduce con M. Para los autores, el sistema de mayoría simple en circunscripciones uninominales equivale a uno de listas cerradas, pero con M=1. No presentan fórmulas que indiquen exactamente cómo  se da esta relación, así que procedí a multiplicar el valor del ranking por la raíz cuadrada de la magnitud de la circunscripción donde hay competencia interna, y dividir el valor del ranking por la raíz cuadrada de la magnitud de la circunscripción donde no hay competencia interna. Más formalmente, el índice de personalización P se obtiene P=R*[M^(D/2)], donde D es igual a 1 si hay competencia interna y a -1 cuando no hay competencia interna. Se usa la raíz de la magnitud para suavizar su efecto sobre el índice cuando los valores de M son muy altos. Nótese que, para los sistemas de mayoría simple en sistemas uninominales sin democracia interna, R=1, M=1 y D=-1. De ahí que P=1.

La información de los sistemas electorales de América Latina proviene de aquí. El lugar de Uruguay en el ranking es asignado explícitamente por Carey y Shugart. En Colombia, las listas son abiertas si así lo desean los partidos, lo que es un chiste, así que lo clasifiqué como lista cerrada.




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