El referéndum en Bolivia. ¿Es deseable la reelección indefinida del presidente?

El 21 de febrero se realizará en Bolivia el referéndum por medio del cual el gobierno busca modificar la Constitución para permitir una nueva reelección de Evo Morales. En caso de que la propuesta prospere el actual presidente podría gobernar hasta 2025, manteniéndose casi veinte años en el poder, algo inédito en dicho país y muy extraño en cualquier democracia. Esa posibilidad ha polarizado a la sociedad boliviana, la cual ha estado dividida durante buena parte de la década que lleva el MAS en la presidencia. De un lado se destaca el buen desempeño económico que se tuvo, los avances sociales logrados y la estabilidad política alcanzada, mismos que se verían amenazados en caso de que Evo deje de ser presidente. Además, se afirma que si la oposición regresa al poder aplicará nuevamente medidas económicas neoliberales, habrá una regresión en los derechos conquistados y reconocidos por la Constitución de 2009 y aumentará la discriminación hacia indígenas y campesinos. Del otro lado se mencionan la corrupción (que es cada vez más escandalosa), la concentración del poder en el Ejecutivo (el sometimiento del Legislativo y del Tribunal Constitucional son indiscutibles), el acoso que sufren los medios de comunicación críticos con el oficialismo y el estilo autoritario del presidente como evidencia de que Bolivia se encamina hacia una dictadura, por lo que es imperativo evitar una nueva reelección, si acaso se desea preservar lo poco que queda de democracia. ¿Qué posición tomar frente a estas posturas?

Debido a que el fenómeno es reciente, los estudios de Ciencia Política ayudan poco en la discusión sobre si la reelección presidencial indefinida es nociva para la democracia. En América Latina habían dos reglas predominantes en los ochenta: 1) estaba prohibida cualquier posibilidad de reelección, 2) el presidente debía esperar al menos una gestión de gobierno para buscar ser nuevamente electo. Este panorama regional cambió en los noventa, cuando Carlos Menem en Argentina, Fernando Henrique Cardoso en Brasil, Alberto Fujimori en Perú, entre otros, modificaron las Constituciones de sus países para ser reelectos (más detalles aquí). En sentido estricto, el cambio de esas reglas no debió beneficiarlos, por cuanto ellos habían sido elegidos bajo normas que les imposibilita someterse nuevamente al escrutinio de las urnas. Un principio básico del derecho es el carácter no retroactivo de la ley, pero en política las cosas suelen ser más flexibles. Fujimori fue más lejos y forzó un tercer mandato alegando que su segundo gobierno era, bajo la nueva Constitución, en realidad el primero. Su ambición le costó muy caro, ya que pronto se vio forzado a renunciar y huir del Perú en medio de una fuerte convulsión social (Uribe en Colombia también modificó la Constitución para poder reelegirse y luego buscó una segunda reelección, pero fue frenado por el Tribunal Constitucional. Luego de eso desistió de buscar un tercer periodo).

Los cambios constitucionales mencionados tienen base en un argumento teórico muy aceptado en la Ciencia Política: cuando existe posibilidad de reelegirse los políticos tienen incentivos para un buen desempeño, ya que su permanencia en el cargo depende de la aprobación que hagan los electores a su gestión de gobierno. De ahí que en las democracias la regla común es que se permite la reelección de sus máximas autoridades (aquí se encuentra la explicación del argumento, aquí y aquí una evaluación sobre si éste se confirma en los hechos). Dicha regla, no obstante, podría tener efectos diferentes en función de si los países tienen un sistema político presidencialista o parlamentarista. En los primeros, se señala, lleva a la concentración de poder en el presidente, algo que no ocurriría en los segundos debido a que allí las autoridades del Poder Ejecutivo dependen de los apoyos que tengan en el Poder Legislativo, lo que impide que escapen a los controles de los legisladores y de los partidos políticos. En los presidencialismos no es raro que los candidatos a presidente lleguen a crear partidos políticos a su medida, es decir, éstos dependen de sus líderes. En los parlamentarismos ocurre lo contrario. En consecuencia, el argumento teórico señalado tendría una limitación para las democracias presidencialistas: la reelección no puede ser indefinida.

El hecho de que la reelección es menos problemática en parlamentarismos que en presidencialismos se comprueba en que hay más líderes en los primeros que fueron reelectos varias veces que en los segundos. Konrad Adenauer ganó cuatro elecciones consecutivas y gobernó Alemania Occidental por 14 años, el mismo tiempo que Felipe González estuvo al frente del gobierno de España. Margaret Thatcher fue primera ministra del Reino Unido por once años, lo mismo que Angela Merkel como Canciller. Ambas ganaron tres elecciones seguidas. No obstante, en ninguno de esos países se señaló que la democracia corría peligro o se acusó a dichos líderes de autoritarios. Para el parlamentarismo tal situación no es atípica. En democracias presidencialistas sólo se ha observado algo similar una vez, cuando Franklin Roosevelt rompió un acuerdo informal entre los partidos de EE.UU que consistía en que el presidente sólo buscaba una reelección. Se presentó cuatro veces a elecciones, ganándolas todas y gobernando por 13 años. Ello motivó el establecimiento en 1951 de la Vigésimo segunda Enmienda a la Constitución, que establece que un presidente puede aspirar como máximo a dos periodos de gobierno. Para el presidencialismo tal situación es problemática. Este régimen tiene que lidiar con la tensión que existe entre los incentivos al buen desempeño que otorga la posibilidad de reelección y la concentración del poder que se genera cuando un gobernante se mantiene mucho tiempo en el cargo.

En América Latina la búsqueda de los presidentes de mantenerse en el puesto no tuvo buen resultado para sus países. La obstinación de Porfirio Díaz dio inicio a la Revolución mexicana, y la voracidad de poder de Trujillo y de Stroessner hizo que en República Dominicana y Paraguay se instalen dictaduras en las que las elecciones eran una simple formalidad. Por ello, en los países de la región ningún líder, salvo Fujimori, había intentado repetir algo similar. Se había generado entonces un consenso tácito de que en los presidencialismos más de una reelección resulta perjudicial. Así, a inicios del siglo XXI la regla común en Latinoamérica era que los presidentes podían ser reelectos sólo una vez. Esta regla fue rota en 2007 por Hugo Chávez.

Chávez accedió a la presidencia de Venezuela en 1999 con el compromiso de modificar la Constitución para refundar su país y permitir una verdadera democracia. El nuevo texto constitucional admitía la reelección consecutiva (antes eso no era posible) y dicho líder fue reelecto en 2001. Luego forzó su segunda reelección en 2005 con el mismo argumento que había usado Fujimori: bajo la nueva Constitución el segundo periodo de gobierno era en realidad el primero. En 2009 volvió a cambiar la Constitución para permitir la reelección indefinida. Para entonces, la comunidad internacional ya tenía claro que Venezuela estaba más cerca de ser un régimen autoritario que democrático.

La experiencia con Venezuela y los antecedentes de México, República Dominicana y Paraguay llevan a ser pesimistas respecto a la reelección presidencial indefinida (IDEA Internacional también es pesimista). Sin embargo, en sentido estricto ello aún no está probado científicamente ya que no existen, hasta donde tengo conocimiento, estudios sistemáticos comparados al respecto (aquí se señala algo similar). Gabriel Negretto, uno de los que más conoce del tema en el mundo, me dijo por Facebook que esto no se puede evaluar aún pero que la experiencia histórica indica que la permanencia por tiempo indefinido de un presidente lleva a que el régimen deje de ser democrático (¡las redes sociales sirven para intercambiar ideas!). En lo personal sigo pensando que es algo que debemos estudiar en profundidad, aunque me inclino por presidentes que cuando acaba su gobierno se van a su casa tranquilamente.

La presente década nos muestra que América Latina ya no tiene una regla común sobre la reelección. En Venezuela, Ecuador, Bolivia y Nicaragua (todos ellos miembros de la Alianza Bolivariana de las Américas – ALBA) se ha cambiado la Constitución para permitir la reelección indefinida con el argumento de que debe garantizarse la continuidad de las transformaciones impulsadas por sus actuales gobernantes. La pregunta es por qué ello debe depender necesariamente de líderes específicos, ¿no se puede lograr lo mismo bajo nuevos liderazgos? ¿Cuánto tiempo en el poder es suficiente para que se institucionalicen los cambios? Por otro lado, en Brasil y Colombia se ha eliminado la posibilidad de reelección presidencial. En consecuencia, actualmente en la región hay países que permiten una sola reelección presidencial, hay otros que la permiten indefinidamente y unos cuantos que la prohíben. Latinoamérica es diversa.

Y ahora regreso a Bolivia. ¿Debe Evo poder reelegirse nuevamente? Por todo lo desarrollado en los párrafos previos mi respuesta es no, aunque lo más probable, dados los resultados de las encuestas, es que triunfe su propuesta en el referéndum. La movilización del aparato del MAS y de los recursos públicos en la campaña por el “Sí” pesan demasiado. Enfrente hay una oposición fragmentada, carente de recursos y con líderes desacreditados. Puesto que no existe financiamiento público a partidos (algo que sólo favorece al oficialismo) la cancha está inclinada a favor del gobierno (aquí se explica por qué el financiamiento público es necesario). No obstante, considero que lo más importante no es el resultado, sino lo que este proceso está generando: la polarización de la sociedad boliviana.

Evo Morales llegó a la presidencia luego de una profunda crisis política en la que se sucedieron cinco presidentes en cinco años. Su gobierno dio estabilidad al país y se pudo aprovechar el entorno económico favorable de altos precios de materias primas. Bolivia creció como pocas veces antes lo hizo y su moneda no se depreció frente al dólar durante más de una década (en realidad es la única moneda del continente que mantiene su valor). La Constitución de 2009 amplió derechos y reconoció territorios indígenas, se establecieron programas sociales para combatir la pobreza, se invirtió en infraestructura básica como nunca antes se hizo y se manejó de manera responsable las finanzas del Estado. Todo ello provocó que por primera vez la satisfacción con la democracia sea mayoritaria en la población (aquí hay un artículo al respecto). La polarización actual impide que quienes se oponen a la reelección de Evo reconozcan esos logros, y cuando eso sucede se corre el riesgo de echar abajo todo lo avanzado cuando cambia el gobierno (aprendamos de lo que sucede en Argentina). Tengamos presente que esos logros son reconocidos internacionalmente por investigadores y publicaciones de amplio prestigio mundial (aquí y aquí la prueba), aunque aún queda por analizar si con el flujo de ingresos que hubo Bolivia debió crecer más (algo que espero hacer pronto).

Si bien lo anterior es cierto, también lo es que bajo el gobierno del MAS se ha atacado sistemáticamente a periodistas y medios críticos, que se ha desplegado un control político férreo en buena parte del ámbito rural, que hay una red de corrupción que opera desde altas esferas del Estado y que el gobierno ha violado sistemáticamente su propia Constitución, tanto en lo referente a la reelección como en hacer efectivos los derechos de los pueblos indígenas. A ello se suma que el modelo económico no es sostenible, ya que se basa en el más burdo extractivismo. Nuevamente, la polarización impide que quienes apoyan la reelección de Evo reconozcan estos hechos, y cuando eso sucede se corre el riesgo de que todo ello se agrave si el presidente se queda en el poder hasta 2025, con lo que Bolivia se parecería más a un Estado autoritario que a uno democrático.

En 2006 Bolivia necesitaba a Evo, no sólo por la inestabilidad política imperante sino porque era saludable tener a un indígena en la presidencia en un país que es muy racista. Además, fue saludable evidenciar que un indio podía gobernar y gobernar bien. A la fecha aún es evidente que hay sectores de la población que no toleran ese hecho, al igual que hay grupos en Estados Unidos que no soportan que un negro los gobierne, por mucho que los haya sacado de la peor crisis económica en los últimos 80 años. Pero Evo necesita dejar el poder, Bolivia necesita que deje el poder. Ello permitirá reducir la tensión polarizante, rescatar y mantener todo lo bueno que se hizo en esta década y que se hará hasta 2020, y también dinamizará la competencia política, lo que hará muy probable que emerjan nuevos liderazgos y nuevas propuestas. Si su gobierno tiene fecha de caducidad, la intolerancia a la crítica por parte de su partido también disminuirá ya que habrán líderes del MAS compitiendo por reemplazarlo. La vocación democrática de un líder se observa cuando admite una derrota y cuando deja el poder sin ser forzado. Evo Morales se juega en este referéndum su sitio en la historia.

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